Quem foi Sérgio Paulo Rouanet e por que a lei de incentivo à cultura leva seu nome?
Poucas leis brasileiras são tão conhecidas pelo nome de uma pessoa quanto a Lei Rouanet. A expressão aparece constantemente em notícias, debates políticos, projetos culturais e discussões nas redes sociais.
Mas existe uma curiosidade: “Lei Rouanet” não é o nome oficial da legislação.
Trata-se da Lei nº 8.313, de 23 de dezembro de 1991, que instituiu o Programa Nacional de Apoio à Cultura — PRONAC.
E outra informação talvez seja ainda mais surpreendente: Sérgio Paulo Rouanet não era deputado, senador nem ministro da Cultura quando a lei foi criada.
Ele era diplomata, filósofo, ensaísta, tradutor e secretário da Cultura da Presidência da República durante o governo Fernando Collor.
Então, por que uma das legislações culturais mais conhecidas do Brasil passou a carregar seu sobrenome?
Para responder a essa pergunta é preciso voltar ao início da década de 1990 e compreender um período bastante turbulento da política cultural brasileira.
Antes da lei: quem foi Sérgio Paulo Rouanet?
Sérgio Paulo Rouanet nasceu no Rio de Janeiro, em 23 de fevereiro de 1934.
Formou-se em Ciências Jurídicas e Sociais pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, ingressou na carreira diplomática e desenvolveu uma extensa trajetória intelectual.
Estudou Economia, Ciência Política e Filosofia e concluiu doutorado em Ciência Política pela Universidade de São Paulo. Além da diplomacia, destacou-se como ensaísta, filósofo, tradutor e estudioso de temas relacionados à cultura, modernidade, racionalidade e pensamento iluminista.
Sua produção intelectual ultrapassava, portanto, a administração pública cultural.
Rouanet fazia parte de uma geração de intelectuais brasileiros preocupados com questões como democracia, desenvolvimento, racionalidade, conhecimento, liberdade e papel da cultura na sociedade.
Em 1992, pouco depois da aprovação da lei que ficaria associada ao seu nome, foi eleito para a Academia Brasileira de Letras, ocupando a cadeira nº 13. Permaneceu na instituição até sua morte, em 3 de julho de 2022, aos 88 anos.
Mas sua entrada na história das políticas culturais brasileiras aconteceu em um momento bastante particular.
Para entender Rouanet, é preciso entender o governo Collor
Fernando Collor de Mello assumiu a Presidência da República em 15 de março de 1990.
Era o primeiro presidente eleito diretamente pelo voto popular depois de décadas sem eleição presidencial direta, e iniciou seu governo propondo uma ampla reorganização do Estado brasileiro.
A Cultura foi profundamente afetada. O Ministério da Cultura, que havia sido criado em 1985 durante o governo José Sarney, deixou de existir como ministério.
A reorganização administrativa promovida pelo governo Collor criou em seu lugar a Secretaria da Cultura da Presidência da República, diretamente vinculada à Presidência. A estrutura foi formalizada pela Lei nº 8.028/1990.
Portanto, uma informação importante para compreender a história é:
Sérgio Paulo Rouanet nunca foi ministro da Cultura no governo Collor.
Ele foi secretário da Cultura da Presidência da República.
1990: um dos períodos mais conturbados da política cultural brasileira
A transformação do Ministério em Secretaria não foi apenas uma alteração de nomenclatura.
O início do governo Collor promoveu uma ampla reorganização das instituições culturais federais. Órgãos foram extintos, transformados ou incorporados a outras estruturas.
Aquele processo atingiu instituições ligadas ao cinema, às artes, ao patrimônio e à administração cultural. A Embrafilme, por exemplo, tornou-se um dos símbolos do desmonte institucional daquele período.
Estudos do Ipea descrevem 1990 como um momento de forte ruptura da estrutura federal de financiamento e administração da cultura.
O próprio ex-secretário de Cultura Ipojuca Pontes, que antecedeu Rouanet, descreveu posteriormente sua política como voltada à diminuição do intervencionismo estatal e ao desmonte do que considerava um aparato burocrático excessivo.
Portanto, havia naquele momento uma determinada visão sobre o papel do Estado na cultura: reduzir estruturas públicas e alterar profundamente a maneira como o governo federal atuava no setor.
A Lei Sarney também havia sido atingida
Ao mesmo tempo, o Brasil perdia seu principal mecanismo federal de incentivo fiscal à cultura.
Desde 1986 funcionava a Lei nº 7.505, conhecida como Lei Sarney, que havia inaugurado no âmbito federal um modelo de utilização de benefícios do Imposto de Renda para estimular doações, patrocínios e investimentos culturais.
No início do governo Collor, uma ampla revisão dos benefícios fiscais suspendeu incentivos existentes, inclusive aqueles relacionados à Lei Sarney.
Isso criou uma situação peculiar.
Em pouco tempo, o país havia perdido:
· o Ministério da Cultura como ministério;
· parte importante da estrutura institucional existente;
· e o mecanismo federal de incentivo fiscal que vinha sendo utilizado desde 1986.
Era nesse ambiente que Sérgio Paulo Rouanet assumiria a condução da política cultural federal.
Antes de Rouanet, veio Ipojuca Pontes
O primeiro responsável pela Secretaria da Cultura no governo Collor não foi Rouanet.
Foi o escritor, jornalista e cineasta Ipojuca Pontes.
Sua gestão ficou associada justamente à reorganização radical das instituições culturais promovida no início do governo.
Rouanet assumiu a Secretaria posteriormente, em março de 1991, encontrando uma área cultural que já havia passado por profundas mudanças institucionais. A cronologia oficial do Ministério da Cultura situa sua gestão entre 1991 e 1992.
É nesse momento que começa a construção da política que levaria seu nome.
Rouanet assume a Cultura em 1991
A chegada de Sérgio Paulo Rouanet representou uma nova etapa na política cultural do próprio governo Collor.
Se 1990 havia sido marcado principalmente pela redução e reorganização das estruturas públicas, em 1991 começou a construção de um novo sistema de financiamento.
Rouanet participou diretamente da elaboração desse modelo.
Estudos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada registram que a Lei nº 8.313/1991 foi elaborada durante sua gestão na Secretaria da Cultura e buscou restabelecer princípios presentes na experiência anterior da Lei Sarney, ao mesmo tempo em que estruturava um novo programa federal de financiamento cultural.
Mas há uma precisão importante:
Rouanet não apresentou pessoalmente um projeto de lei como parlamentar, porque ele não era parlamentar.
O projeto foi enviado ao Congresso pelo Poder Executivo, durante o governo Fernando Collor.
Na Câmara dos Deputados, recebeu o número PL nº 1.448/1991.
A lei não foi simplesmente “escrita por Rouanet e assinada por Collor”
É comum resumir essa história afirmando:
“Sérgio Paulo Rouanet criou a Lei Rouanet.”
A afirmação ajuda a explicar a origem do nome, mas simplifica um processo bem mais complexo.
Rouanet teve papel central na formulação e articulação da proposta dentro do Poder Executivo.
O governo Collor tomou a decisão política de encaminhá-la ao Congresso.
Depois disso, deputados e senadores discutiram, analisaram, emendaram e alteraram o projeto.
Somente após o processo legislativo o texto retornou à Presidência da República para sanção.
Portanto, é mais correto dizer:
Sérgio Paulo Rouanet liderou a formulação da política que deu origem à Lei nº 8.313/1991, apresentada pelo Poder Executivo, posteriormente modificada e aprovada pelo Congresso Nacional e finalmente sancionada pelo presidente Fernando Collor.
O Congresso teve participação importante
Na Câmara dos Deputados, a proposta tramitou como PL nº 1.448/1991.
Depois de sua aprovação, chegou ao Senado como Projeto de Lei da Câmara nº 109/1991 — PLC 109/1991.
E a tramitação revela um aspecto interessante: parlamentares que depois ocupariam posições de grande importância na política nacional participaram da discussão.
Entre eles estava Fernando Henrique Cardoso, então senador, que teve atuação como relator durante a tramitação no Senado. Os registros legislativos também mostram a participação de José Sarney, justamente o presidente cujo sobrenome havia batizado popularmente a legislação anterior de incentivo à cultura.
Ou seja, a criação da Lei Rouanet envolveu personagens de diferentes partidos e trajetórias políticas.
Isso também ajuda a entender por que é inadequado tratar sua origem como uma iniciativa isolada de apenas uma pessoa.
Uma curiosidade histórica: Sarney discutindo a “Lei Rouanet”
Existe um simbolismo interessante nessa tramitação.
José Sarney havia defendido mecanismos de incentivo à cultura desde os anos 1970 e, como presidente, sancionara em 1986 a Lei nº 7.505, que ficaria conhecida como Lei Sarney.
Cinco anos depois, agora senador, aparece novamente nas discussões parlamentares relacionadas ao projeto que criaria o novo sistema.
A própria ementa da Lei Rouanet reconhece essa continuidade histórica.
Ela começa declarando que a nova legislação:
“restabelece princípios da Lei nº 7.505, de 2 de julho de 1986”
e institui o Programa Nacional de Apoio à Cultura.
Portanto, a Lei Rouanet não procurava apagar completamente a experiência da Lei Sarney.
Ela procurava reconstruí-la dentro de uma estrutura diferente.
O projeto mudou durante a tramitação
Outro detalhe pouco conhecido é que o Congresso não recebeu a proposta do Executivo e simplesmente disse “sim”.
Houve discussão, apresentação de emendas e modificações.
O Senado chegou a aprovar um substitutivo, isto é, um texto alternativo construído durante o processo legislativo.
Isso significa que aquilo que se transformou na Lei nº 8.313/1991 é resultado de uma combinação entre:
· a proposta construída pelo Executivo e pela Secretaria da Cultura;
· a atuação de Sérgio Paulo Rouanet;
· as negociações políticas do governo Collor;
· as alterações realizadas pela Câmara e pelo Senado; e, finalmente,
· a sanção presidencial.
23 de dezembro de 1991: nasce oficialmente a Lei nº 8.313
Depois da tramitação no Congresso, o projeto foi encaminhado para Fernando Collor.
Em 23 de dezembro de 1991, o presidente sancionou a Lei nº 8.313.
Estava criado o Programa Nacional de Apoio à Cultura — PRONAC.
E esse é outro ponto fundamental:
a lei não se chama oficialmente Lei Rouanet.
Assim como ocorreu com a Lei Sarney, o sobrenome passou a ser utilizado popularmente em referência ao personagem associado à sua formulação.
Com o tempo, “Lei Rouanet” se tornou muito mais conhecida do que: Lei nº 8.313/1991
Por que, então, ela ficou conhecida como “Lei Rouanet”?
Porque Sérgio Paulo Rouanet era o secretário da Cultura responsável pela formulação e articulação da nova política cultural federal quando a legislação foi construída.
A própria Academia Brasileira de Letras registra sua atuação como secretário da Cultura entre 1991 e 1992 e sua responsabilidade pela criação da legislação de incentivo cultural que passou a levar seu nome.
Mas o uso do sobrenome tem um efeito curioso.
Ele fez com que muitas pessoas passassem a imaginar que “Rouanet” fosse o nome de um programa específico de patrocínio a artistas.
Não é. Rouanet é o sobrenome de Sérgio Paulo Rouanet.
E a legislação associada a ele criou algo bem mais amplo do que um mecanismo de patrocínio.
A Lei Rouanet não criou apenas o incentivo fiscal
Esse talvez seja o maior equívoco existente atualmente sobre a legislação.
No debate cotidiano, tornou-se comum utilizar “Lei Rouanet” como sinônimo de: empresa patrocinando projeto cultural com incentivo fiscal.
Mas a Lei nº 8.313 foi concebida de maneira mais abrangente.
Seu artigo 1º instituiu o Programa Nacional de Apoio à Cultura — PRONAC, cuja finalidade era captar e canalizar recursos para o setor cultural.
O texto estabeleceu diversos objetivos, entre eles:
· facilitar o acesso às fontes da cultura e o exercício dos direitos culturais;
· estimular a regionalização da produção cultural brasileira;
· apoiar, valorizar e difundir manifestações culturais;
· proteger expressões dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira;
· preservar bens materiais e imateriais do patrimônio cultural e histórico;
· estimular a produção e a difusão de bens culturais;
· favorecer a livre circulação desses bens.
Portanto, o centro da lei era a construção de uma política de financiamento cultural, e não simplesmente a concessão de benefícios a determinados projetos.
A Lei Rouanet criou o PRONAC. O incentivo fiscal é um dos mecanismos do PRONAC.
Essa distinção é essencial para compreender corretamente a legislação.
Estudos do Ipea destacam justamente que a nova legislação procurou combinar incentivo à produção cultural com maior preocupação quanto à aplicação dos recursos.
Ou seja:
a Lei Rouanet não foi simplesmente uma nova versão da Lei Sarney.
Ela foi também uma resposta aos aprendizados produzidos pela experiência anterior.
E qual foi exatamente o papel de Fernando Collor?
A relação entre Collor e a Lei Rouanet produz uma das maiores ironias dessa história.
Foi o governo Collor que, em 1990, eliminou o Ministério da Cultura como ministério e promoveu uma profunda reorganização das instituições culturais federais.
Mas foi também durante o governo Collor que surgiu a legislação que se tornaria o principal marco do financiamento cultural federal nas décadas seguintes.
Isso não significa que Collor pessoalmente tenha elaborado a Lei Rouanet.
A formulação técnica e institucional está associada à gestão de Sérgio Paulo Rouanet na Secretaria da Cultura.
Mas Collor ocupava a Presidência da República.
Seu governo enviou a proposta ao Legislativo e, depois da aprovação pelo Congresso, foi Collor quem sancionou a Lei nº 8.313 em 23 de dezembro de 1991.
Temos, portanto, uma sequência aparentemente contraditória:
1990: o governo Collor reduz drasticamente a estrutura federal da Cultura.
1991: Sérgio Paulo Rouanet assume a Secretaria da Cultura.
1991: o Executivo apresenta uma nova proposta de financiamento cultural.
23 de dezembro de 1991: Collor sanciona a Lei nº 8.313.
Essa mudança de direção ajuda a mostrar que políticas públicas raramente são histórias lineares.
A Lei nasceu sem existir Ministério da Cultura
Essa é outra curiosidade pouco conhecida.
Quando a Lei Rouanet foi sancionada, em dezembro de 1991, não existia Ministério da Cultura com status ministerial.
Existia a Secretaria da Cultura da Presidência da República.
Portanto, Sérgio Paulo Rouanet estruturou a nova política federal de financiamento cultural a partir de uma Secretaria.
O Ministério da Cultura somente recuperaria seu status posteriormente, durante o governo de Itamar Franco, após o período Collor. A reorganização promovida em 1992 devolveu à Cultura a condição ministerial.
A cronologia ajuda a visualizar:
· 1985 — criação do Ministério da Cultura
· 1990 — governo Collor transforma o Ministério em Secretaria
· 1991 — Sérgio Paulo Rouanet assume a Secretaria
· 23/12/1991 — sanção da Lei nº 8.313
· 1992 — Ministério da Cultura é recriado
A lei de 1991 não é exatamente a lei que conhecemos hoje
Há ainda outro cuidado histórico importante.
A Lei Rouanet sofreu alterações ao longo das décadas.
Foram aprovadas novas leis, medidas provisórias, decretos, instruções normativas e regulamentações que modificaram procedimentos, percentuais e formas de funcionamento.
Uma alteração particularmente relevante ocorreu nos anos 1990. A Lei nº 9.874/1999, originada de uma sequência de medidas provisórias iniciadas durante o governo Fernando Henrique Cardoso, modificou diversos dispositivos da Lei nº 8.313.
Por isso, é preciso ter cuidado ao atribuir a Sérgio Paulo Rouanet todas as características do sistema que passou a existir posteriormente.
O mecanismo evoluiu e foi transformado por diferentes governos e pelo Congresso ao longo de mais de três décadas.
Então Rouanet criou a “renúncia fiscal para artistas”?
Essa é outra simplificação comum.
Primeiro porque o incentivo fiscal à cultura já existia antes de Rouanet, por meio da Lei Sarney.
Segundo porque a Lei nº 8.313 não foi concebida exclusivamente para artistas.
Ela trata de uma política ampla de apoio à cultura que envolve produção, preservação, patrimônio, circulação, formação, difusão e diversas manifestações culturais.
Terceiro porque o próprio PRONAC não depende exclusivamente do incentivo fiscal.
O programa nasceu com diferentes mecanismos de financiamento.
Por isso, uma forma mais precisa de explicar seria:
Sérgio Paulo Rouanet liderou a formulação de um novo sistema federal de financiamento cultural que recuperava princípios da Lei Sarney, criava o PRONAC e organizava diferentes mecanismos de apoio à cultura, entre eles o incentivo fiscal.
Muito além de um sobrenome
Conhecer quem foi Sérgio Paulo Rouanet é importante porque ajuda a retirar a discussão sobre a lei do terreno dos slogans.
“Rouanet” não é uma empresa.
Não é um fundo criado para artistas famosos.
Não é o nome de um imposto.
E também não é sinônimo de todo o financiamento público da cultura brasileira.
Rouanet era uma pessoa. Um diplomata e intelectual que, durante um curto período à frente da política cultural federal, participou da construção de uma legislação que atravessaria governos, crises políticas, mudanças econômicas e intensos debates públicos.
A lei que passou a carregar seu sobrenome acabaria sobrevivendo inclusive ao próprio governo que a criou.
Fernando Collor deixou a Presidência em 1992.
Sérgio Paulo Rouanet deixou a Secretaria da Cultura.
O Ministério da Cultura voltou a existir.
Outros presidentes, ministros e parlamentares modificaram a legislação e seus regulamentos.
Mas a Lei nº 8.313, de 23 de dezembro de 1991, permaneceu como um dos principais marcos legais do financiamento cultural brasileiro.
E talvez esteja aí a maior confusão sobre a Lei Rouanet
Ao longo dos anos, o nome do mecanismo de incentivo fiscal ganhou tanta força que praticamente engoliu o nome do próprio programa.
Muita gente conhece a expressão Lei Rouanet.
Pouca gente conhece a expressão PRONAC.
E menos pessoas ainda sabem que o PRONAC foi concebido com três mecanismos diferentes de financiamento.
Essa distinção muda completamente a compreensão da lei.
Porque a pergunta deixa de ser apenas:
“Como uma empresa patrocina um projeto pela Lei Rouanet?”
e passa a ser:
“Como o Brasil estruturou um programa nacional para financiar e apoiar sua cultura?”
Foi essa segunda pergunta que estava no centro da legislação criada em 1991.
E é justamente por isso que, para compreender verdadeiramente a Lei Rouanet, não basta falar apenas de incentivo fiscal.
É preciso conhecer o Fundo Nacional da Cultura, os Ficart e o Incentivo a Projetos Culturais.
São esses os três mecanismos que estruturaram originalmente o Programa Nacional de Apoio à Cultura.
E serão eles o assunto do próximo texto desta série.
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Fontes:
- Academia Brasileira de Letras
- Câmara dos Deputados - PL nº 1.448/1991
- Senado Federal - PLC nº 109/1991
- Lei nº 8.313/1991
- Lei nº 8.028/1990
- Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada — Ipea
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